Górnictwo w wyścigu po ziemię

Znaczna część gmin w kluczowych dokumentach planistycznych nie wskazywała kierunków zagospodarowania części złóż uznanych w polityce energetycznej państwa za strategiczne.

Lipcowy raport Najwyższej Izby Kontroli nie pozostawia wątpliwości – zagospodarowanie przestrzenne prowadzone jest w gminach chaotycznie i bez właściwej koordynacji z organami administracji państwowej, co nieraz skutecznie blokuje inwestycje górnicze na terenie tychże gmin.

Zakrawa to na swoisty paradoks, zważywszy, że mając do dyspozycji te same narzędzia, gminy są praktycznie bezradne wobec niekontrolowanego rozwoju zabudowy mieszkaniowej i postępującego rozlewania się miast. To jak to jest? Gmina nie jest w stanie powstrzymać developerów, ale kopalnię i owszem?

Bez planów miejscowych króluje chaos i deweloperzy

Dyskusja nad zagospodarowaniem przestrzennym w Polsce toczy się od lat. Od lat też można w niej usłyszeć tę samą diagnozę sytuacji – ze względu na koszty i brak powszechnego obowiązku w gminach brakuje planów zagospodarowania przestrzennego, co sprawia, że samorządy nie mają prawnych narzędzi, by kształtować ład przestrzenny na swoim obszarze. W efekcie kwitnie chaotyczna developerka, realizowana na podstawie warunków zabudowy, ubywa terenów zielonych, rosną za to wydatki samorządowych budżetów na doprowadzenie infrastruktury komunalnej, czy transportu publicznego do „uroczych” położonych pod lasem osiedli.

Ta diagnoza znajduje potwierdzenie w faktach. Zaledwie 30 proc. obszarów polskich gmin objęte jest planami zagospodarowania przestrzennego. Tam, gdzie ich nie ma, właściciele nieruchomości mogą domagać się odszkodowań, jeśli wskutek przyjęcia takiego dokumentu możliwość korzystania przez nich ze swej własności zostałaby w jakiś sposób ograniczona. Rzut oka na mapy miast pokazuje, że zabudowa mieszkaniowa rozprzestrzenia się promieniście, oddalając się coraz bardziej od centrów i powodując wydłużanie się komunalnej sieci wodno-kanalizacyjnej, cieplnej, czy transportowej.

Ten obraz, choć jest prawdziwy, nie jest jednak obrazem pełnym. Pokazuje problem, jaki z zagospodarowaniem przestrzennym mają władze gmin, czy miejscy architekci. Zgoła inny problem mają z tym natomiast przedsiębiorcy zainteresowani działalnością górniczą, co wskazała w swoim lipcowym raporcie Najwyższa Izba Kontroli.

Nie ma miejsca na kopalnie. Winne gminy i administracja państwowa

Jak wytyka w swoim raporcie NIK znaczna część gmin nie uwzględniała udokumentowanych złóż kopalin w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (stwierdzono takie praktyki w 13 spośród 19 skontrolowanych). Innymi słowy, w kluczowych dokumentach planistycznych nie wskazywano kierunków zagospodarowania części złóż uznanych w polityce energetycznej państwa za strategiczne. Izba zwróciła uwagę, że działania dotyczące zagospodarowania obszarów, na których występują złoża kopalin, podejmowane były na terenie tych gmin bez przejrzystych reguł.

– Stwarzało to ryzyko utraty możliwości przyszłej eksploatacji złóż lub znacznego podwyższenia kosztów rozpoczęcia ich eksploatacji, np. ze względu na konieczność likwidacji infrastruktury posadowionej na gruntach położonych nad złożami – podkreślał prezes NIK, Krzysztof Kwiatkowski. Jak zaznaczył, w gminnych dokumentach planistycznych najczęściej nie uwzględniano złóż węgla: brunatnego (8 przypadków) i kamiennego (5 przypadków). Wśród gmin, gdzie znajdują się zagrożone złoża wymieniono Lubin, Kunice, Gubin, Torzym, Oborniki, Czempiń, Krobia i Miejska Górka (węgiel brunatny) oraz Pszczyna, Jaworzno i Cyców (węgiel kamienny).

W raporcie oberwało się też wojewodom i Ministerstwu Środowiska. Tym pierwszym Izba zarzuciła, że nie wprowadzają udokumentowanych złóż kopalin do planów zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy wcześniej nie zostało to zrobione na poziomie gminy. Z kolei resortowi wytknięto, że nie kontrolował zarówno samorządów, jak i wojewodów, skutkiem czego nie miał informacji o tym, że z powodu zagospodarowania terenów nad złożami ich wartość górnicza spadła lub może spaść w przyszłości.

Izba zwróciła uwagę, że w konsekwencji takiego stanu rzeczy przedsiębiorcy zainteresowani eksploatacją złóż podejmują kosztowne inwestycje bez gwarancji, że uzyskają koncesję na poszukiwanie, rozpoznawania i wydobycie kopalin.

Raport NIK opublikowany został kilka miesięcy po tym, jak minister energii Krzysztof Tchórzewski publicznie „obsztorcował” śląskich samorządowców za przeznaczanie pod zabudowę mieszkaniową terenów, pod którymi znajdują się złoża węgla.

– Chcę mieć co najmniej dwa miejsca na dobry węgiel i na dobre kopalnie. I będziemy je budować. Tylko dajcie mi miejsce, bo dzisiaj na Śląsku go nie ma – mówił Tchórzewski podczas barbórkowych uroczystości w Rudzie Śląskiej. Wezwał jednocześnie wojewodę śląskiego do uchylania niezgodnych z prawem uchwał rad, które blokują inwestycje górnicze w regionie.

Naprawdę spodziewamy się demograficznej eksplozji?

Sytuacja jest zgoła patowa. Zdecydowana większość gruntów w Polsce nie jest objęta planami zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie te, które istnieją, skutecznie blokują inwestycje górnicze (ustawa Prawo górnicze i geologiczne stwierdza bowiem, że podejmowanie i prowadzenie wydobycia jest dozwolone tylko wtedy, gdy nie naruszy ono przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym, a jeśli takiego planu brak – sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy).

Swoistej pikanterii dodaje zaś fakt, że – wedle rządowych danych z początku obecnej dekady – w tychże nielicznych, acz kłopotliwych planach miejscowych zapisano tereny pod budownictwo mieszkaniowe dla około… 77 milionów osób (a gdyby wziąć pod uwagę studia uwarunkowań, to łączny potencjał gruntów przeznaczonych pod „mieszkaniówkę” wzrasta do ponad 175 mln osób). W tym pierwszym przypadku to dwa razy więcej niż wynosi obecnie cała ludność Polski! Więcej niż kiedykolwiek mieszkało na jej obszarze i więcej niż zapewne kiedykolwiek mieszkać będzie (prognozy demografów wskazują, że do roku 2050 liczba ludności spadnie i wynosić będzie od 32,1 do 36,3 mln osób). Pytanie zatem dla kogo są te grunty? Samorządowcy mają świadomość absurdalności tej sytuacji, ale jednocześnie żaden z nich nie zrezygnuje z przygotowywania gruntów pod mieszkaniówkę. Dla borykających się z depopulacją gmin, każde nowe osiedle i nowy mieszkaniec jest na wagę złota. I tak błędne koło się zamyka.

Co można wpisać do planu miejscowego? Sprawą zajął się NSA

Zarówno ostre słowa ministra, jak też raport NIK nagłośniły problem, ale osób z branży raczej nie zaskoczyły. Bo to, że zagospodarowanie przestrzenne bywa trudnym tematem w relacjach między gminami a spółkami wydobywczymi wiadomo od dawna. Tu i ówdzie sprawy te znajdują zresztą swój finał w sądzie, tak jak to miało miejsce chociażby w przypadku Jaworzna. W przyjętych dwa lata temu planach zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta określiła tam granice chronionych obszarów „istniejącej i planowanej zwartej zabudowy”, dla których w złożu wyznacza się filary ochronne, a także „nieprzekraczalne wielkości” odkształceń powierzchni. Zapisy te zakwestionował wojewoda śląski uznając, że Rada przekroczyła swoje kompetencje, co z kolei zapoczątkowało ciągnące się miesiącami postępowania administracyjne. Ostatecznie spór musiał rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny, który stanął po stronie wojewody.

– Rada Gminy Jaworzno wprowadzając szczegółowe zapisy dotyczące dopuszczalnych odkształceń powierzchni na wypadek przyszłej eksploatacji de facto określiła dopuszczalne granice eksploatacji, co wykraczało poza jej kompetencje do prowadzenia polityki przestrzennej Gminy – uznał NSA. Jak wyraźnie zaznaczył, zasady eksploatacji złoża określa organ wydający koncesję, sprawdzając, czy przedstawione warunki eksploatacji złoża będą zgodne z planem miejscowym.

– Organ gminy dokonuje oceny zgodności warunków planowanej eksploatacji z planem, ale nie wyznacza wymogów dla takiej eksploatacji – podkreślił NSA.

Właściciele gruntów chcą się dorobić. I tu zaczyna się kłopot

– Dziś obowiązuje zasada: „kto pierwszy, ten lepszy” – tak wzajemne relacje górnictwa i przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego opisuje Marek Wiland, dyrektor Biura Urbanistycznego Ecoland, które przygotowuje zarówno opracowania planistyczne dla jednostek samorządu terytorialnego, jak też opracowania specjalistyczne dla terenów górniczych.

Teoretycznie wszystko wydaje się proste. Zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze w przypadku udokumentowania występującego na danym terenie złoża kopalin gmina ma dwa lata (od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej) na jego wprowadzenie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Musi także uwzględnić ten fakt przy uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wpisanie zaś złoża do planu oznacza, że przeznaczenie objętego nim obszaru pod zabudowę np. mieszkaniową – jeżeli blokowałoby to możliwość wydobywania kopaliny – byłoby sprzeczne z przepisami i zostałoby utrącone przez nadzór prawny wojewody. Plan natomiast może miejsce występowania udokumentowanego złoża przeznaczyć pod cele rolne lub leśne, co tymczasowo blokuje jego eksploatację.

Tyle, że przepisy nie przewidują obowiązku aktualizacji istniejących planów w reakcji na udokumentowanie złoża, co powoduje, że to samo złoże może być ujawnione w studium, ale pozostawać „niewidoczne” we wcześniej sporządzonym planie.

Najgorszym scenariuszem jest ten, gdy złoże zostanie ujawnione na terenie objętym planem przewidującym zabudowę mieszkaniową. Wówczas w praktyce nie ma możliwości jego eksploatacji prowadzonej metodą odkrywkową (z oczywistych względów).

– Jeśli ktoś chciałby rozpocząć taką eksploatację złoża na terenie przeznaczonym pod zabudowę, to musiałby się podjąć zapłaty odszkodowania – mówi Marek Wiland.

Zapisy planów miejscowych przewidujące zabudowę np. mieszkaniową nad złożami, z których kopaliny są wydobywane metodą podziemną, zazwyczaj nie wykluczają eksploatacji tych złóż, ale przeważnie podnoszą jej koszt ze względu na niezbędne zabezpieczenia i ewentualne usuwanie szkód górniczych, a poza tym ją utrudniają, choćby z racji konfliktów społecznych i ich ekonomicznych konsekwencji.

Jakby mało było kłopotów z zagospodarowaniem przestrzennym, to problemy generuje również jego brak. Bo tam, gdzie nie ma planów, „mieszkaniówka” i inna zabudowa kwitnie na podstawie tzw. warunków zabudowy, a że nie ma podstaw prawnych do odmowy ich wydawania zanim złoże zostanie udokumentowane, to skutki mogą być jeszcze gorsze. A nawet i wówczas, gdy złoże zostanie udokumentowane, organy administracji geologicznej mogą, ale nie muszą blokować postulowanej nad nim zabudowy, i nierzadko z tej drugiej opcji korzystają.

Przywrócić podatek od przeznaczenia terenów

Zdaniem Marka Wilanda przyczyną obecnego stanu rzeczy jest powszechne traktowanie gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową przez ich właścicieli jako przedmiotu handlu. To z kolei powoduje narastającą presję na odrolnienie kolejnych działek i przeznaczanie ich pod zabudowę mieszkaniową w nadziei na przyszłą sprzedaż.

– Jeśli można mieć grunt z prawem zabudowy i sprzedać go kilkakrotnie drożej niż grunt rolny, to każdy chce z takiej możliwości skorzystać. Tyle, że w efekcie górnictwo musi konkurować o tą samą przestrzeń z ludźmi, którzy mają nadzieję się dorobić – komentuje Wiland. Jego zdaniem impas mogłoby przełamać przywrócenie funkcjonującego przed laty podatku od przeznaczenia terenów, co pozwoliłoby ekonomicznie zniechęcić właścicieli gruntów do takich zabiegów. Na to jednak się póki co nie zanosi.

Michał Wroński,

dziennikarz w PortalSamorzadowy.pl