Górnicza Izba Przemysłowo Handlowa

Polish Mining Chamber of Industry and Commerce

Biuletyn Górniczy Nr 7 - 8 (263-264) Lipiec - Sierpień 2017 r.



Węgiel płaci za grzech zaniechania


Raport Najwyższej Izby Kontroli na temat funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego w latach 2007–2015 wywołał duże poruszenie w środowisku górniczym. Wynika z niego, że załamanie się kondycji firm górniczych to nie tylko efekt fatalnej koniunktury na światowych rynkach. Przyczyniły się do niego zaniechania ze strony tak rządu PO-PSL, jak i spółek węglowych.


- Zabrakło determinacji kolejnych rządów. Wiemy, jak było, wiemy, jak jest – teraz spójrzmy w przyszłość – zaapelował Krzysztof Kwiatkowski, prezes NIK, podczas konferencji w Warszawie, na której zaprezentował raport.

Kontrola objęła Ministerstwa Energii (dawniej Gospodarki) i Skarbu Państwa, Agencję Rozwoju Przemysłu, Węglokoks, Kompanię Węglową, Katowicki Holding Węglowy oraz Jastrzębską Spółkę Węglową. Okres 2007–2015 został zbadany w kontekście całej transformacji oraz na tle globalnego rynku surowca.

Przyjęcie programu dla górnictwa na lata 2007–2015 poprzedziła redukcja zdolności  produkcyjnych oraz zmniejszenie zatrudnienia w górnictwie (1998–2002), a także umorzenie zobowiązań przedsiębiorstw górniczych na ponad 18 mld zł w 2003 r.

– Dobra koniunktura na węgiel kamienny w latach 2003–2011 umożliwiała dokończenie restrukturyzacji i prywatyzacji górnictwa. Okoliczności tych nie wykorzystano – mówi prezes    Izby.


Program nie wspierał restrukturyzacji

Z raportu wynika, że uchwalony przez rząd PiS i realizowany przez rząd PO-PSL program na lata 2007–2015  nie  wspierał   restrukturyzacji. Nie pozwalał też na zmiany systemowe. Izba wyliczyła, ile w latach 2007–2015 wyniosło wsparcie dla branży oraz jakiej wysokości podatki w tym czasie odprowadziła.

- Łączne wsparcie rządowe dla branży to 65,7 mld zł, zaś płatności publicznoprawne 64,5 mld zł. To są porównywalne kwoty – podkreślił prezes Krzysztof  Kwiatkowski.

Przyjrzyjmy się dokładniej treści raportu. Wynika z niego, że Minister Gospodarki, Minister Skarbu Państwa, pełnomocnik rządu ds. restrukturyzacji górnictwa oraz zarządy spółek węglowych dysponowały bieżącymi informacjami o sytuacji finansowej podmiotów  górniczych  oraz  o  czynnikach  zewnętrznych  i wewnętrznych oddziałujących na sektor górnictwa węgla kamiennego (gwk). Posiadane informacje były wystarczające dla prowadzenia skutecznego nadzoru nad podmiotami tego sektora oraz do podejmowania działań pozwalających na reagowanie na zmienne warunki na rynku węgla kamiennego. Wiedza ta jednak nie została efektywnie wykorzystana przez ministra gospodarki i zarządy  spółek.

„Jednocześnie organy państwowe oraz ZUS nie dysponowały wiedzą na temat skali niedoboru środków pochodzących ze składek na wypłaty emerytur i rent górniczych. Tymczasem zdaniem NIK wartość wsparcia, jakiego w latach 2007–2015 górnictwu udzielił Skarb Państwa, obejmująca także pokrycie ww. niedoboru, była porównywalna z dokonanymi przez podmioty sektora gwk płatnościami publicznoprawnymi” – czytamy w raporcie.


Dopłaty do emerytur i rent wsparciem dla  branży?

Warto podkreślić, że wliczanie do tzw. niedoboru dopłat do rent i emerytów budzi największe emocje i sprzeciw środowiska. Według raportu NIK do emerytur i rent górniczych w latach 2007–2015 rząd dopłacił 58,4 mld zł. Było to około 19 proc. kwoty ogólnej rządowej dotacji do takich świadczeń wypłacanych z ZUS. Dodatkowo w tym samym czasie świadczenia dla policji, straży pożarnej, straży granicznej i innych służb mundurowych, które nie odprowadzają w ogóle składek, kosztowały budżet państwa 58,6 mld zł; dla byłych żołnierzy – 49,4 mld zł, a dla pracowników podległych resortowi sprawiedliwości – 9,2 mld zł.

Raport NIK dowodzi, że pierwsze działania analityczno-koncepcyjne, zainicjowane przez ministra gospodarki ponad rok po radykalnym pogorszeniu się sytuacji górnictwa, były spóźnione, a niektóre z nich także nie w pełni adekwatne do zaistniałych zagrożeń. Skonkretyzowane działania,  podejmowane  dopiero  w 2015 r. przez pełnomocnika i ministra SP w celu zapobieżenia upadłości spółek węglowych, z uwagi na ich pilność, były realizowane w oderwaniu od postanowień Programu rządowego bądź prób jego aktualizacji, pomimo że miały charakter strategiczny, a ich skutki były długookresowe.


Nie wykorzystano dobrej koniunktury

Zdaniem NIK nie wykorzystano okresu dobrej koniunktury na węgiel, celem przeprowadzenia zakładanej przed 2007 r. prywatyzacji polskiego górnictwa. Przekształcenia własnościowe  w górnictwie w znacznym zakresie zatrzymały się  na etapie komercjalizacji, tj. przekształcenia przedsiębiorstw państwowych w spółki Skarbu Państwa.

„Kontynuacji procesów prywatyzacyjnych, przewidzianych we wcześniejszych, rządowych dokumentach strategicznych, nie sprzyjało przyjęcie w Programie ogólnego założenia dotyczącego możliwości podejmowania działań prywatyzacyjnych bez odniesienia się do prywatyzacji w latach 2007–2015 konkretnych podmiotów, jak również niewielka aktywność w tej sferze ministra gospodarki, który uzależniał plany prywatyzacyjne od stanowiska górniczych związków zawodowych” – podkreślają autorzy raportu.

Zarządy spółek węglowych zostały zobowiązane przez ministra gospodarki do opracowania strategii działalności poszczególnych spółek w latach 2007–2015 w oparciu o zawarte w Programie kierunki, stanowiące ogólne wytyczne. Jak czytamy w dokumencie, minister gospodarki nie zapewnił jednak zgodności tych strategii z celami i założeniami Programu. Zdaniem NIK minister działający w imieniu Skarbu Państwa, w ramach sprawowanego nadzoru właścicielskiego, powinien podejmować działania potwierdzające zgodność i spójność strategii spółek z wytycznymi ujętymi w Programie, czego zaniechano lub realizowano w ograniczonym zakresie.

Minister gospodarki nie ustosunkował się do większości strategii spółek węglowych, tym samym nie potwierdził zgodności tych strategii z celami określonymi w Programie, ani nie monitorował stopnia ich realizacji, poprzez porównanie wartości wskaźników oraz mierników zaplanowanych i faktycznie osiągniętych.

Przyjęte w Programie założenie, że monitorowanie strategii działalności poszczególnych spółek będzie wykonywane przez ARP, nie znajdowało odzwierciedlenia w ustawie o funkcjonowaniu gwk, ani w umowach zawieranych przez ministra gospodarki z ARP. Natomiast Departament Górnictwa MG, który – zdaniem NIK – był do tego zobowiązany, czynności tych nie wykonywał, uznając, iż nie leżą one w jego kompetencji.

W styczniu 2008 r. ARP przesłało do MG opinie do strategii spółek węglowych i ich zbiorczą analizę, z której wynikało m.in., że określony w strategiach spółek cel strategiczny i cele cząstkowe wpisywały się w realizację celów przyjętych w Programie  rządowym.

„Stwierdzono jednak, że w strategiach spółek węglowych nie było ujednoliconego systemu przyjętych wskaźników i mierników realizacji poszczególnych celów, co uniemożliwiało dokonanie oceny stopnia realizacji tych strategii i podejmowanie stosownych decyzji w sytuacji konieczności wprowadzania działań korygujących przyjęte założenia. Ponadto wskazano m.in. na ryzyko nadpodaży węgla na rynku krajowym, co mogło oznaczać rywalizację pomiędzy spółkami węglowymi i spowodować spadek lub niską dynamikę wzrostu cen węgla, a nie ich zakładany, znaczny wzrost” – czytamy.


Koszty rosły za sprawą wynagrodzeń

Zwrócono także uwagę na wzrost poziomu kosztów produkcji węgla, spowodowany wzrostem kosztów wynagrodzeń w poszczególnych spółkach. Jak stwierdzono, należy oczekiwać dążeń do wyższego wzrostu kosztów wynagrodzeń aniżeli przyjęte w strategiach spółek węglowych. Żadna z nadesłanych w grudniu 2007 r. strategii nie została skorygowana o uwagi/zalecenia przedstawione przez ARP, jak również nie została zatwierdzona przez Walne Zgromadzenie.

W związku z pogarszaniem się sytuacji finansowej górnictwa w 2012 r. oraz w roku następnym dopiero w połowie 2013 r. podjęto decyzję o wykonaniu pogłębionej analizy sytuacji ekonomiczno-finansowej sektora gwk, spółek węglowych oraz poszczególnych kopalń. Sporządzona w grudniu 2013 r. przez  zewnętrznego audytora kompleksowa ocena rynku   oraz   poszczególnych   spółek była punktem odniesienia do opracowanych w 2014 r. programów naprawczych spółek węglowych.

Zdaniem NIK pierwsze działania podejmowane w związku ze stwierdzeniem niestabilnej sytuacji w górnictwie były spóźnione, bowiem radykalne pogorszenie wyników górnictwa nastąpiło już w 2012 r., natomiast audyt zmierzający do wdrożenia skonkretyzowanych działań naprawczych został wykonany w końcu 2013 r., a jego dalsze wykorzystanie w kolejnych pracach koncepcyjnych nastąpiło dopiero w 2014 r. Rekomendacje sformułowane w połowie 2014 r. przez Międzyresortowy Zespół miały charakter ogólny i były w sposób niewystarczający ukierunkowane na ograniczenie kosztów prowadzonej działalności.

W okresie sprawowania nadzoru właścicielskiego nad podmiotami gwk przez ministra SP nie wypracowano jednolitej, spójnej koncepcji dla branży, co zdaniem NIK, było wynikiem m.in. poszukiwania rozwiązań umożliwiających udzielenie spółkom sektora wsparcia, dużych zmian w ich otoczeniu, a także niejednoznacznego podziału kompetencji pomiędzy ministrem SP i pełnomocnikiem, a ministrem gospodarki. Minister SP, w okresie 10 miesięcy sprawowania nadzoru nad przedsiębiorstwami górniczymi, aktywnie uczestniczył w realizacji ich procesów naprawczych, jednak podejmowane działania, wynikające z założeń przyjmowanych w programach naprawczych spółek węglowych, nie doprowadziły do osiągnięcia przez nie  rentowności do końca 2015 r.


Prace nad ustawą „górniczą” wstrzymane

Opracowanie założeń funkcjonowania gwk po roku 2015, obejmujące projekt nowej  ustawy  regulującej  działalność  górnictwa w tym okresie, MG w porozumieniu z ARP podjęło w pierwszej połowie 2013 r. Projekt założeń do projektu nowej ustawy „górniczej” był przedmiotem prac zespołu roboczego, z udziałem m.in. MG, ARP, przedsiębiorców górniczych i związków zawodowych, który od czerwca 2014 r. rozpoczął prace nad nowym programem dotyczącym górnictwa. W efekcie w sierpniu 2014 r. powstał projekt „Programu rozwoju górnictwa węgla kamiennego w latach 2016–2020 z perspektywą do roku 2027”. Z uwagi na radykalne pogorszenie się sytuacji w sektorze gwk dalsze prace nad tym dokumentem zostały w 2014  r.  wstrzymane.  Pełnomocnik  wznowił  je w marcu  2015 r. i  w  lipcu  2015   r.  opracował „Główne kierunki działań dotyczące Programu rozwoju górnictwa węgla kamiennego  w  latach 2016–2020 z perspektywą do roku 2027”,  które  przekazał w sierpniu 2015 r. ministrowi gospodarki z wnioskiem o podjęcie dalszych prac. Prace te nie były jednak kontynuowane do końca 2015 r., co zdaniem NIK, wynikało m.in. ze sporu kompetencyjnego pomiędzy ministrem gospodarki a pełnomocnikiem oraz ministrem SP. Ostatecznie  doprowadziło to do podejmowania   strategicznych  działań wobec sektora w 2016 r., które nie były oparte na dokumencie o randze programu rządowego.

Prywatyzacji nie sprzyjały także ograniczenia w podejmowaniu przez ministra SP prywatyzacji podmiotów górniczych nadzorowanych przez ministra gospodarki, po którego stronie leżała inicjatywa zgłaszania gotowości wszczynania tych procesów – po uprzedniej restrukturyzacji tych podmiotów. „Począwszy od 2012 r. istotnym ograniczeniem była także pogarszająca się sytuacja ekonomiczno-finansowa sektora gwk. Zdaniem NIK lata dobrej koniunktury na węgiel stanowiły odpowiedni czas na skuteczną i korzystną prywatyzację spółek gwk, który nie w pełni wykorzystano. Niezależnie od powyższych uwag, w ocenie NIK, minister SP prawidłowo wywiązywał się z realizacji procesów prywatyzacyjnych podmiotów gwk, co stwierdzono w odniesieniu do prywatyzacji spółki wydobywczej JSW oraz spółki okołogórniczej REMAG” – czytamy.


Minister mało aktywny

Z dokumentu NIK wynika, że minister gospodarki wykazywał niewielką aktywność w działaniach zmierzających do prywatyzacji spółek węglowych, uzależniając je od stanowiska górniczych związków zawodowych.

Nietrafna decyzja ministra gospodarki o braku zgody na zakup akcji REMAG przez Węglokoks SA skutkowała m.in. drastycznym wzrostem kosztów dzierżaw kombajnów chodnikowych ponoszonych przez spółki węglowe. Ministerstwo Gospodarki, przed wdrażaniem działań prywatyzacyjnych w sektorze gwk, nie dokonywało analiz potencjalnych skutków prywatyzacji, jak również nie monitorowało – po dokonanej prywatyzacji, jej następstw, w tym  oddziaływania wybiórczej prywatyzacji na inne podmioty górnictwa.

Pomimo trafnych argumentów ministra gospodarki, przemawiających za alternatywnym sposobem zadysponowania akcjami REMAG32, jego inicjatywa z drugiego kwartału 2009 r. była spóźniona oraz niekonsekwentna. Spóźniona – bowiem ówcześnie rozpoczęta prywatyzacja REMAG została zaplanowana na lata 2008/2009 we wcześniej przyjętym przez RM dokumencie z 22 kwietnia 2008 r. Brak konsekwencji natomiast wynikał z późniejszej decyzji ministra gospodarki o niewyrażeniu zgody na nabycie akcji REMAG przez Węgokoks, które to nabycie mogło zapobiec wskazanym przez ministra zagrożeniom. Zdaniem NIK, brak zgody ministra gospodarki na nabycie akcji REMAG, ze względu na domniemane niedysponowanie wystarczającymi środkami finansowymi przez Węgokoks, był nietrafny i pomijał przewidywany przez samego ministra i ostatecznie zaistniały drastyczny wzrost cen usług realizowanych przez REMAG, po jego przejęciu przez inwestora branżowego.

„Ostatecznie, w konsekwencji braku zgody na zakup przez WKS akcji spółki REMAG, m.in. wpływy z prywatyzacji były niższe o ponad 18 mln zł, a Węgokoks ograniczono możliwość realizacji jednego z priorytetowych działań ujętych w zatwierdzonej przez ministra gospodarki strategii tej Spółki. Ponadto spółki węglowe poniosły, przewidziane przez ministra gospodarki, negatywne skutki finansowe przejęcia przez prywatnego inwestora branżowego firmy, która posiadała dominujący udział w rynku dzierżaw kombajnów chodnikowych, co związane było z drastycznym wzrostem stawek dzierżaw po zakupie akcji REMAG-u. Szacowane skutki finansowe ww. wzrostu stawek, w przypadku KW wyniosły ponad 63 mln  zł” – wylicza NIK.


Mało inwestycji

NIK zwraca w raporcie uwagę, że spółki węglowe zwiększyły swą aktywność inwestycyjną w praktyce dopiero w latach 2012–2013, tj. już w trakcie postępującej dekoniunktury na rynku węgla. Wiązało się to m.in. z wcześniejszym lokowaniem powstających nadwyżek finansowych w rosnących kosztach osobowych, wynikających m.in. ze wzrostu wynagrodzeń pracowników. Dopiero rekordowy pod względem uzyskanych wyników rok 2011 pozwolił na wygospodarowanie dodatkowych środków na inwestycje. Jednak kontynuowanie zwiększonych wydatków inwestycyjnych w okresie dekoniunktury, zdaniem NIK, przyczyniło się do pogłębienia problemów z utrzymaniem płynności finansowej spółek. W prowadzonej polityce inwestycyjnej zwraca uwagę niski poziom tych nakładów w KW grupującej 17 kopalń – wydatki inwestycyjne tej spółki były na porównywalnym poziomie do wydatków KHW i JSW, pomimo że spółki te posiadały jedynie po pięć kopalń każda, a osiągane wydobycie każdej z tych spółek było trzykrotnie niższe.

Jakie były efekty wyliczonych w  raporcie  zaniedbań  i  błędów,  już wiemy. Anna Margis, dyrektor Departamentu Górnictwa w Ministerstwie Energii, podczas prezentowania raportu w NIK,  stwierdziła:

– Górnictwo zapewnia bezpieczeństwo energetyczne kraju i nie zrezygnujemy z tego. Branża przechodzi zmianę. To trudne działania, ale możemy już na dzisiaj powiedzieć, że uratowaliśmy górnictwo.


Aldona Minorczyk-Cichy
Publicystka tygodnika Trybuna Górnicza i portalu górniczego nettg.pl

Menu




Newsletter


Biuletyn górniczy

Bieżący numer

img12

Górniczy Sukces Roku

View more
img12

Szkoła Zamówień Publicznych

View more
img12

Biuletyn Górniczy

View more


Partnerzy