Górnicza Izba Przemysłowo Handlowa

Polish Mining Chamber of Industry and Commerce

Biuletyn Górniczy Nr 11 - 12 (221 - 222) Listopad - Grudzień 2013 r.



Koncepcja Preferencyjnych Alokacji

Jak zwiększyć konkurencyjność węgla w Unii Europejskiej

 

4 listopada 2013 r. odbyła się, zorganizowana przez GIPH, konferencja prezentująca zlecone przez tę organizację wyniki analiz, dotyczących wprowadzenia do polskiego systemu prawnego rozwiązań, mogących zwiększyć konkurencyjność węgla w obliczu prowadzonej przez Unię Europejską polityki klimatycznej. Przedstawiono też prognozy zapotrzebowania gospodarki polskiej na węgiel kamienny i brunatny jako surowca dla energetyki do 2050 r.

W poprzednim numerze „Biuletynu Górniczego” zaprezentowaliśmy wyniki opracowania „Węgiel dla polskiej energetyki w perspektywie 2050 roku – analizy scenariuszowe”. Niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie założeń „Raportu wykonalności wprowadzenia do krajowego systemu prawnego preferencyjnych alokacji lub innych mechanizmów, wyrównujących konkurencyjną pozycję węgla kamiennego z państw prowadzących politykę klimatyczną”. Raport został sporządzony przez firmę Ernst & Young Law Tałasiewicz i Wspólnicy Sp.k. przy współpracy z Ernst & Young Sp. z oo i Business Advisory Sp.k. Poświęcony jest w głównej mierze tzw. Koncepcji Preferencyjnych Alokacji, analizuje zalety i wady wprowadzenia takiego rozwiązania do polskiego porządku prawnego.

Na wstępie autorzy omówili aktualną politykę dotyczącą węgla w Unii Europejskiej oraz jej konsekwencje, następnie przedstawili główne założenia Koncepcji Preferencyjnych Alokacji, jej prawne i ekonomiczne uwarunkowania, ich kompatybilność z rozwiązaniami krajowymi, unijnymi i międzynarodowymi, a także zaznaczyli inne potencjalne rozwiązania, mogące służyć ochronie konkurencyjności europejskiego węgla.

Przydział uprawnień na 2014 r.

 

Założenie: Wprowadzenie KPA do prawa krajowego z początkiem 2014 r.

Weryfikacja dokumentacji dotyczącej pochodzenia węgla spalanego w 2014 r.

Przyznanie darmowych uprawnień proporcjonalnie do poziomu spełnienia obowiązku udokumentowania pochodzenia węgla za 2014 r.

Koniec III fazy funkcjonowania EU ETS (lata 2013-2020)

Źródło: opracowanie własne autorów „Koncepcji Preferencyjnych Alokacji. Raportu wykonalności wprowadzenia do krajowego systemu prawnego preferencyjnych alokacji lub innych mechanizmów wyrównujących pozycję konkurencyjną węgla kamiennego z państw prowadzących politykę klimatyczną.”

 

Obecna polityka Unii Europejskiej dotycząca klimatu, a przede wszystkim wymogi związane z ograniczaniem emisji gazów cieplarnianych, zmierza m.in. do wyeliminowania węgla jako paliwa bez uwzględnienia uwarunkowań surowcowych, gospodarczych i społecznych poszczególnych państw członkowskich. Państwem, które może najbardziej na takim kierunku działań ucierpieć jest bez wątpienia Polska. Polityka taka, w głównej mierze system handlu emisjami, podnosi koszty działania przedsiębiorstw z przedmiotowych branż i zmniejsza popyt na ich produkty. To z kolei zmniejsza ich konkurencyjność, doprowadzając do zjawiska tzw. ucieczki emisji, co ma także wymiar społeczny. Skutki tej polityki ponosi zatem cała gospodarka danego kraju. Zjawisko ucieczki emisji polega na przenoszeniu przez przedsiębiorców europejskich swojej działalności do krajów spoza Unii Europejskiej. W konsekwencji wielu przedsiębiorców z krajów stosujących politykę klimatyczną sprowadza niezbędne produkty czy paliwo z państw spoza Unii, zwiększając emisję w tych państwach oraz jej bilans globalny. Polityka klimatyczna powoduje de facto zmniejszenie konkurencyjności przedsiębiorców unijnych względem przedsiębiorców z innych państw, a nie zmniejsza globalnej emisji gazów cieplarnianych do powietrza.

Zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny brak polityki klimatycznej kraju można de facto traktować także jako swego rodzaju subsydium. Z drugiej strony, w samej Unii Europejskiej brak jest rozwiązań, które w zamian za stosowanie wymagań polityki klimatycznej wyrównywałyby pozycję surowca z państw prowadzących taką politykę. Zakładany przez Unię cel jest realizowany połowicznie, bowiem proklimatycznym działaniom przedsiębiorców z państw unijnych towarzyszy sprowadzanie taniego surowca z krajów, które nie prowadzą polityki klimatycznej, co w zasadzie uzależnia gospodarkę unijną od obcych surowców. Autorzy wskazują na trzy główne niebezpieczeństwa: nieszczelność unijnego systemu klimatycznego, tj. zwiększoną emisję poza granicami państw prowadzących taką politykę, brak konkurencyjności europejskiego przemysłu wydobywczego, a w konsekwencji nawet zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego krajów członkowskich. W próbie rozwiązania tych problemów widzą szansę Polski na zaprezentowanie się na arenie wspólnotowej i międzynarodowej jako orędownika działań, prowadzących do walki z globalnym ociepleniem, co zmieniłoby wizerunek naszego kraju, jako głównego hamulcowego takich inicjatyw.

Na potrzeby analizy założeń proponowanego systemu autorzy Koncepcji Preferencyjnych Alokacji przyjęli grupę państw prowadzących politykę klimatyczną (całych państw, a nie państw, w których taka polityka funkcjonuje jedynie na poziomie regionu), do której zaliczyli kraje Unii Europejskiej, państwa członkowskie EFTA nie należące do UE: Norwegię, Islandię, Liechtenstein oraz Szwajcarię (EFTA-4), a także: Australię, Nową Zelandię, Kazachstan i Koreę Południową (w tym ostatnim państwie decyzja o wdrożeniu mechanizmu handlu emisjami została podjęta w 2012 r., a system zacznie funkcjonować z początkiem 2015 r.). Przyjęty model systemu Preferencyjnych Alokacji przewiduje, iż warunkiem objęcia nim byłby wyłącznie fakt spalania określonego rodzaju paliwa, tj. węgla kamiennego. W skrócie Koncepcja Preferencyjnych Alokacji miałaby polegać na zależności między pochodzeniem spalanego węgla a liczbą uprawnień emisyjnych – w tej części, w której przedsiębiorca zakupił węgiel spoza państw prowadzących politykę klimatyczną, nie miałby prawa do pozyskania przewidzianych dla niego uprawnień.

Wprowadzenie Koncepcji Preferencyjnych Alokacji wymagałoby przyjęcia odpowiednich przepisów ustawowych, które:

– wprowadzałyby zasadę uzależnienia otrzymania nieodpłatnych uprawnień przez instalacje oparte na węglu od źródła jego pochodzenia,

– określałyby moment rozliczenia powyższego obowiązku i wprowadzały stosowną procedurę,

– przesądzałyby o tym, że spalenie węgla z niepreferowanych źródeł skutkowałoby korektą przydziału uprawnień w roku kolejnym,

– ustalałyby listę państw uznanych za prowadzące politykę klimatyczną,

– wskazywałyby na rodzaje dokumentów poświadczających miejsce pochodzenia węgla.

Jako optymalny akt prawny, właściwy do regulacji powyższej kwestii, autorzy wskazują nową ustawę o handlu emisjami.

W dokumencie omówiono także praktyczne zastosowania analizowanych rozwiązań, w tym sposób dokumentowania pochodzenia surowca (np. na podstawie listów przewozowych), przydziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych oraz kompatybilność z mechanizmami administrowania systemem zarządzania emisjami. „Funkcjonowanie Koncepcji wiązałoby się z wprowadzeniem nowego obowiązku rozliczeniowego: te spośród podmiotów konsumujących węgiel na terenie Polski, które będą uprawnione do otrzymania darmowych uprawnień do emisji byłyby także zobowiązane wskazać ilość spalonego węgla oraz udowodnić jego pochodzenie.” Omówiono także sposób rozliczania obowiązku udokumentowania pochodzenia węgla.

Bilans węgla kamiennego w Polsce w latach 2000-2012

*Zużycie krajowe równe jest wydobyciu krajowemu pomniejszonemu o eksport oraz zwiększonemu o import.
Źródło: opracowanie własne autorów „Koncepcji Preferencyjnych Alokacji (…)” na podstawie danych Eurostat.

 

Scenariusze wzrostu popytu na krajowy węgiel kamienny (jako % importu ogółem)

Źródło: opracowanie własne autorów „Koncepcji Preferencyjnych Alokacji (…)”.

 

Autorzy przedstawili propozycje konkretnych zapisów ustawowych w tworzonej obecnie ustawie o handlu emisjami oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Biorąc natomiast pod uwagę niemal autonomiczny charakter przepisów dotyczących ochrony klimatu, doszli oni do wniosku, iż wprowadzenie do polskiego systemu prawnego Koncepcji Preferencyjnych Alokacji nie wymagałoby zmiany obowiązujących aktów prawnych. Niemniej podkreślono, iż wprowadzenie przedmiotowych rozwiązań byłoby w dużej mierze uzależnione od współpracy organów krajowych z organami Unii Europejskiej.

W dalszej kolejności autorzy raportu analizują zgodność proponowanego rozwiązania z przepisami aktów prawa krajowego, zwłaszcza Konstytucją, uregulowaniami unijnymi oraz międzynarodowymi.

Aby proponowane rozwiązanie było zgodne z postanowieniami polskiej Konstytucji musiałoby odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 31 ust. 3 oraz art. 22 ustawy zasadniczej. Nie mogłoby więc naruszać istoty wolności i praw, musiałoby być regulowane w ustawie, zostać uznane za konieczne w demokratycznym państwie, a także konieczne dla ochrony środowiska oraz być umotywowane ważnym interesem publicznym. Dodatkowo zwrócono uwagę na zasadę proporcjonalności, polegającą na ochronie podmiotów prywatnych przed nadmierną ingerencją ustawodawcy w zakres wolności lub praw konstytucyjnych. Jednocześnie autorzy zauważają, iż mogłyby wystąpić wątpliwości w związku z zasadą praw nabytych. Stąd konstrukcja Koncepcji Preferencyjnych Alokacji wymaga wyważenia wielu konstytucyjnych zasad – z jednej strony zasady równości, ochrony pracy i środowiska naturalnego, z drugiej, zasady swobody działalności gospodarczej i ochrony praw nabytych.

Jeśli natomiast chodzi o zgodność proponowanych rozwiązań z regulacjami unijnymi, to stosownie do art. 193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej kompetencja Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska nie stanowi przeszkody dla państw członkowskich w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych w tym zakresie, pod warunkiem, że są one zgodne z Traktatem i podlegają notyfikacji Komisji. Autorzy raportu uważają, iż istnieją zasadne argumenty dla uznania Koncepcji jako środka ochronnego w zakresie ochrony klimatu.

Przeanalizowano także zgodność proponowanych rozwiązań z przepisami Międzynarodowej Organizacji Handlu (WHO), zwracając szczególną uwagę na art. XX Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT), który umożliwia państwom członkowskim WHO wprowadzenie ograniczeń w realizacji ogólnej zasady swobodnego przepływu towarów m.in. ze względu na ochronę środowiska. Ważne byłoby jednak, aby takie ograniczenia spełniały kryterium proporcjonalności.

Wstępnie przedstawiono także rozwiązania alternatywne wobec Koncepcji Preferencyjnych Alokacji. Jedną z propozycji jest nałożenie na węgiel pochodzący z państw nieprowadzących polityki klimatycznej dodatkowego podatku (Coal Carbon Tax). By to rozwiązanie było skuteczne, należałoby je wprowadzić w całej Unii Europejskiej, dodatkowo – pomimo wielu zalet – nadal mogłoby być niekorzystne dla konsumenta krajowego oraz nie gwarantowałoby wzrostu produkcji dla całego sektora. Zwrócono także uwagę na możliwe sposoby obejścia takiego sytemu. Innymi możliwościami wsparcia krajowych przedsiębiorców sektora wydobywczego, które autorzy raportu analizowali, były m.in.: zniesienie lub zmniejszenie podatków i opłat nie wynikających wprost z prawa unijnego i nie stanowiących dochodu budżetu państwa, czy też rozwiązania polegające na umożliwieniu finansowania niektórych wydatków, ponoszonych prze podmioty sektora górniczego, obligacjami, pozyskiwanymi przez wytwórców energii elektrycznej, objętych Krajowym Planem Inwestycyjnym w związku z tzw. derogacją dla energetyki. Jeszcze inną rozważaną opcją było wprowadzenie premii środowiskowej, wpłacanej kopalniom, podejmujących wysiłki na rzecz poprawy parametrów ich oddziaływania na środowisko.

Jeżeli chodzi o aspekty ekonomiczne Koncepcji Preferencyjnych Alokacji, oddziaływałaby ona na gospodarkę poprzez trzy kanały: popytowy, cenowy/kosztowy oraz kanał handlu zagranicznego. Biorąc pod uwagę pierwszy, należałoby oczekiwać, iż efektem byłby wzrost popytu na węgiel pochodzący z państw prowadzących politykę klimatyczną kosztem węgla pochodzącego z innych regionów, co spowodowałoby zwiększenie produkcji węgla w Polsce. Zdaniem autorów należy zwrócić uwagę, iż konsekwencje wprowadzenia Koncepcji Preferencyjnych Alokacji nie byłyby ograniczone wyłącznie do sektorów zużywających węgiel kamienny i jego wydobywców, a dotyczyłyby praktycznie wszystkich podmiotów życia gospodarczego. Największym beneficjentem proponowanych zmian byłby sektor górnictwa węgla kamiennego, a zwiększony popyt na surowiec krajowy (pochodzący z regionów objętych polityką klimatyczną) oznaczałby także korzyści gospodarcze dla Polski.

Podsumowując autorzy przedstawiają swoją koncepcję jako „środek mający na celu zarazem ograniczać zanieczyszczenie klimatu i środowiska, wspierać konkurencyjność przemysłu dającego zatrudnienie na terenie UE, jak i zagwarantować równość traktowania podmiotów krajowych i obcych”.

Katarzyna Lipińska

 

Menu




Newsletter


Biuletyn górniczy

Bieżący numer

img12

Górniczy Sukces Roku

View more
img12

Szkoła Zamówień Publicznych

View more
img12

Biuletyn Górniczy

View more


Partnerzy