Podatek od wyrobisk - koszmar znów powraca

Eksperci wyliczali, że opodatkowanie podziemnych wyrobisk może kosztować przemysł wydobywczy ponad 1 mld zł i ostrzegali, że to stawia pod znakiem zapytania istnienie górnictwa.

Problem opodatkowania podziemnych wyrobisk górniczych spędza sen z powiek prezesom spółek węglowych, samorządowcom i ekspertom z dziedziny prawa. Wprowadzony w wyniku reformy samorządowej i uchwalenia ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego podatek stał się prawdziwą kością niezgody pomiędzy górnictwem a gminami. W ciągu niespełna 20 minionych lat sądy dziesiątki razy wydawały niespójne wyroki. O tym, czy się należy ten podatek, czy nie, nie zdołali jasno przesądzić nawet sędziowie Trybunału Konstytucyjnego.

Odmienne poglądy

W 1996 r. Ośrodek Zamiejscowy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydał wyrok stwierdzający, że podziemne wyrobiska nie są niczym obciążone. Jeden z zakładów górniczych przesłał skorygowane deklaracje podatkowe do gminy, domagając się zwrotu daniny, ale burmistrz odmówił. Sprawa wywołała zamieszanie. NSA wskazał na odmienne poglądy przedstawicieli nauki i prawa w tej kwestii. Czy rzeczywiście problem jest tak bardzo zawikłany, czy może o jego zawikłaniu decydowały jakieś inne względy?

Z pewnością znaczący wpływ na niekorzystne dla górnictwa rozstrzygnięcia miała ogromna presja gmin górniczych, które przez blisko dwa lata prowadziły ogólnopolską kampanię, mającą wykazać, że nienaliczanie podatków od wyrobisk zrujnuje gminne budżety. Ponadto gminy, działając wspólnie, potrafiły uzyskać korzystne dla nich opinie prawne, które na pewno trafiły do przekonania sędziów. Natomiast kopalnie i spółki węglowe broniły się każda z osobna. Skoordynowanie działań podmiotów górnictwa nastąpiło dopiero w 1999 r., kiedy to przy Górniczej Izbie Przemysłowo-Handlowej powołany został zespół ds. podatków, a sama Izba otrzymała prawa strony i mogła przedstawić sądowi argumenty wsparte opiniami powołanych ekspertów. Sędziowie NSA, w celu wyjaśnienia przedmiotowych wątpliwości prawnych, zajęli się zbadaniem kwestii, czy podziemne wyrobisko górnicze stanowi jedną z kategorii przedmiotu opodatkowania wymienionych we wspomnianej ustawie. Drogą eliminacji poszczególnych kategorii doszli do wniosku, że podziemne wyrobisko górnicze nie mieści się w żadnej z tych kategorii i dlatego nie może podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.

Wybitne autorytety

W 2002 r. potwierdził to Sąd Najwyższy. Górnicza Izba Przemysłowo-Handlowa miała po swej stronie reprezentację najwybitniejszych naukowców z dziedziny prawa, finansów oraz nauk technicznych, profesorów: Bogumiła Brzezińskiego, Aleksandra Lipińskiego, Antoniego Hanusza, Witolda Modzelewskiego, Antoniego Tajdusia i dr Marka Kalinowskiego.

Podnosili oni rację, że pusta przestrzeń powstała w wyniku prac wydobywczych nie jest nigdy celem samym w sobie dla kopalń i nie zakłada, że powstanie w nim kiedyś jakakolwiek budowla. Wyrobisko jest po prostu nieuniknionym efektem działań kopalni prowadzącej wydobycie. Nie jest ono również wyodrębnione w przestrzeni, ale jedynie zwykłą pustką pozostałą po wybraniu surowca lub mas skalnych.

Po 31 grudnia 2002 r., gdy zmieniła się ustawa podatkowa, sądy administracyjne rozpatrujące sprawy związane z opodatkowaniem wyrobisk KGHM Polska Miedź, ponownie zaczęły orzekać, że podatek jest jednak należny. Idąc tym tropem, jego egzekucję wszczęła także gmina Ornontowice, gdzie znajduje się kopalnia Budryk. Przedstawiciele samorządów gmin górniczych na Śląsku zaczęli domagać jasnego uregulowania podatków od podziemnych wyrobisk górniczych. Podkreślali, że nawet, gdy uda się im go wyegzekwować od kopalń, zamrażają środki w obawie, że będą musiały je zwrócić. Napięcie rosło, a zarządy spółek węglowych miały nadzieję, że problemem rychło zajmie się Trybunał Konstytucyjny, do którego w 2006 r. trafił wniosek KGHM Polska Miedź, i do końca go wyjaśni.

Lecz w kwietniu 2008 r. TK odrzucił wniosek z przyczyn formalnych. O pomoc do Rzecznika Praw Obywatelskich, w sprawie ponownego skierowania go do TK, zwrócił się Związek Pracodawców Górnictwa Węgla Kamiennego. W jego ocenie przez nieprecyzyjność przepis stał się niezgodny z konstytucyjną zasadą państwa prawa. Tymczasem różne sądy wciąż wydawały sprzeczne wyroki, a górnictwo i samorządy zaczęły ścierać się na argumenty

Trybunał Konstytucyjny uznał, że wyrobisko górnicze, nie obiektem budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, lecz przestrzenią w nieruchomości gruntowej lub w górotworze powstałą w wyniku robót górniczych, co wynika z Prawa geologicznego i górniczego.

Miliony do zapłaty

Eksperci wyliczyli, że opodatkowanie podziemnych wyrobisk może kosztować przemysł wydobywczy ponad 1 mld zł. Alarmowali, że spółki węglowe będą musiały zostać postawione w stan likwidacji. Z przedstawianych wówczas danych jasno wynikało, że sama Jastrzębska Spółka Węglowa musiałaby zapłacić blisko 261 mln zł, z czego ponad 70 mln zł stanowiłyby odsetki narastające od 2003 r. Prezes Jarosław Zagórowski przekonywał w Sejmie, że oznaczałoby to zrujnowanie finansów spółki i ograniczyło możliwości finansowania niezbędnych inwestycji. W jeszcze gorszej sytuacji znalazłaby się Kompania Węglowa. Przedsiębiorcy górniczy wskazywali, że i tak płacą spore podatki i opłaty na rzecz samorządów. Dla przykładu JSW w latach 2003-2008 zapłaciła samorządom ponad 284,7 mln zł podatków i opłat eksploatacyjnych. Opodatkowanie podziemnych wyrobisk oznaczałoby, że powinna zapłacić prawie drugie tyle.

Gminy górnicze widziały w tym stanowisku zamach na ważny element finansowania zadań. Straty wyliczyły na 100 mln zł, wskazując, że środki te przeznaczono by na restrukturyzację terenów pogórniczych i tworzenie nowych miejsc pracy.

Samorządowcy twierdzili, że skoro w polskim prawie istnieje podatek majątkowy od nieruchomości, to nie ma żadnej różnicy, czy owa nieruchomość znajduje się na powierzchni ziemi czy pod nią. Płacić trzeba, bo budowla podziemna służy przedsiębiorcy do prowadzenia działalności gospodarczej.

Nie wyrobiska a obiekty

W 2011 r. sprawa podatku ponownie trafiła do Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z 13 września 2011 r. sędziowie przesądzili o tym, że wyrobiska górnicze nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, rozumiany w taki sposób, że nie odnosi się do podziemnych wyrobisk górniczych oraz może odnosić się do obiektów i urządzeń zlokalizowanych w tych wyrobiskach, jest zgodny z zasadą ustawowej określoności regulacji podatkowych i zasadą poprawnej legislacji oraz z Konstytucją RP.

TK wydał to orzeczenie, odpowiadając na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, dotyczące podatku od nieruchomości służących do wydobywania kopalin, a dokładnie od wyrobisk górniczych, a więc przestrzeni pod ziemią oraz urządzeń i budowli zlokalizowanych w tych wyrobiskach.

W opinii sędziów gliwickiego WSA, zastrzeżenia co do zgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, budzi brak ich precyzyjności i jednoznaczności. Przepisy ustawy definiując pojęcie budowli, jaką miałoby zdaniem gmin stanowić wyrobisko, odwołują się ogólnie do przepisów prawa budowlanego, bez wskazania na konkretny akt prawny. Brak zatem pewności, czy zakwestionowane przepisy podatkowe odwołują się do regulacji ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, czy też wszystkich regulacji prawnych, które normują zagadnienia budowlane, w tym zawartych w Prawie geologicznym i górniczym.

Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął kwestię braku możliwości opodatkowania podatkiem od nieruchomości samych wyrobisk górniczych, wskazując, że nie są one obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, lecz przestrzenią w nieruchomości gruntowej lub w górotworze powstałą w wyniku robót górniczych, co wynika z definicji wyrobiska górniczego uregulowanej w art. 6 pkt 10 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Trudne zadanie dla sądów

- Według sędziów Trybunału Konstytucyjnego, pomimo rzeczywistych problemów interpretacyjnych i niejednoznaczności przepisów, nie było podstaw do uznania zakwestionowanej regulacji ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych za niezgodną z Konstytucją. Jak zaznaczyli, za niezgodną z Konstytucją i zasadą poprawności legislacji można uznać taką niejednoznaczną regulację prawną, wobec której wątpliwości interpretacyjne mają charakter kwalifikowany, co oznacza, że rozstrzygnięcie wątpliwości nie jest możliwe przy zastosowaniu odpowiednich dyrektyw wykładni prawa. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął zatem kwestię braku możliwości opodatkowania podatkiem od nieruchomości samych wyrobisk górniczych, wskazując, że nie są one obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, lecz przestrzenią w nieruchomości gruntowej lub w górotworze powstałą w wyniku robót górniczych, co wynika z definicji wyrobiska górniczego uregulowanej w art. 6 pkt 10 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Nadal jednak pozostaje sporna kwestia opodatkowania podatkiem od nieruchomości urządzeń i budowli zlokalizowanych w wyrobiskach górniczych m.in. takich jak: sztolnie, szyby, linie energetyczne i wentylacyjne. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że nie istnieją takie argumenty, które by w przekonujący sposób przemawiały za generalną odmową uznania ich za przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości, jeżeli można je zakwalifikować jako budowle wymienione w ustawie Prawo budowlane, w szczególności w art. 3 pkt 3, lub urządzenia budowlane scharakteryzowane w art. 3 pkt 9 tej ustawy, o ile zapewniają one możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Trybunał Konstytucyjny pozostawił zatem powyższy spór do rozstrzygnięcia sądom administracyjnym, które będą musiały się zmierzyć z koniecznością ustalenia, co stanowi budowlę podziemną, a co podziemne urządzenie budowlane. Będzie to o tyle trudne zadanie, że istnieje duże zróżnicowanie urządzeń zlokalizowanych w wyrobiskach. Spółki węglowe będą z pewnością próbowały przeforsować w tym sporze stanowisko, zgodnie z którym cała infrastruktura znajdująca się w wyrobiskach górniczych nie stanowi ani budowli, ani też urządzenia budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane – wskazywał po decyzji Trybunału Konstytucyjnego mecenas Artur Herian, adwokat z Kancelarii Adwokackiej „Artur Herian, Rafał Machecki i Michał Górski” w Katowicach.

Jak długo obecne status quo będzie obowiązywać? W przygotowaniu jest poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Podpisali się pod nim posłowie Twojego Ruchu, a także kilku posłów PSL i SLD. Jeśli proponowane przez nich zmiany wejdą w życie, obie strony sporu znów wytoczą przeciw sobie najcięższe armaty.

Kajetan Berezowski
Publicysta w tygodniku Trybuna Górnicza i portalu górniczym nettg.pl